[컴퓨터월드] 중소 소프트웨어(SW) 업계를 보호하기 위해 시행되고 있는 공공 SW사업 대기업 참여제한 제도를 놓고 또다시 기업들 간의 기싸움이 시작됐다. 그동안 공공사업에 참여하지 못한 대기업들은 제도를 더욱 완화하거나 심지어 폐지해야 한다며 목소리를 높이고 있다. 특히 최근 정부의 대국민 서비스 시스템에 문제가 생기고, 이를 해결하는 과정에 대기업이 해결사로 나서면서 이러한 주장에 힘이 실리고 있다. 하지만 좀 더 깊게 따져보면 문제는 대기업의 참여 여부가 아닌 발주기관의 역량 부족에 있다는 게 중론이다. 또한 전체 SW산업 생태계를 대기업 위주가 아닌 중소·중견기업 위주로 키워야 한다는 명분 역시 아직은 탄탄하다. 최근 대기업 참여제한 제도가 또다시 논란이 되고 있는 현재 상황을 정리해본다.

과기정통부 회의서 전원 제도폐지 반대 의견

지난 8월 9일 과학기술정보통신부는 용홍택 1차관 주재로 세종시에서 규제입증위원회 회의를 개최했다. 이 자리에서는 공공SW사업에서의 대기업 참여를 제한하고 있는 현재의 제도를 완화하거나 폐지하는 것에 대한 검토가 이뤄졌다. 이날 논의는 “해외 대비 과도한 규제를 과감하게 개선하겠다”며 김부겸 국무총리가 만든 ‘규제챌린지’의 일환으로 진행됐으나 규제입증위원회 소속 산·학·연 민간위원 10여명 모두가 제도 폐지에 대해 반대 의견을 냈다.

특히 이날 규제 완화에 대한 의견에는 대기업들 간에도 온도차가 있어, 위원들이 굳이 찬성 의견에 손을 들어 줄 명분도 분명하지 않았다고 한다.

아직 9월 중 예정된 국무조정실장 주재 규제챌린지 협의회와 국무총리 주재 규제챌린지 회의 등이 남아있지만, 제도 관련 주무부처인 과학기술정보통신부가 중소 SW기업 생태계 육성을 위해 유지해야 할 제도라는 데 의견을 모으면서 폐지나 완화 주장은 일단 힘을 잃고 당분간 계속 제도 시행 효과를 지켜보게 될 것으로 보인다.

이에 대해 한 IT업계 관계자는 “지난해 12월 개정된 SW진흥법의 취지는 단순히 대기업 위주로 정보시스템이 잘 돌아가도록 만들자는 것이 아닌, 산업 생태계 전반을 살리자는 것이었다”면서, “이번에 대기업 참여제도 유지에 의견이 모인 것도 중소SW기업들이 자생력을 키우는 데 공공시장이 아직은 기반으로서의 역할을 해줘야 한다는 공감대가 있었다”고 말했다.

지난해 말 부분인정제 도입되며 완화

대기업의 공공SW사업 참여 제한 문제는 이미 지난해 말 ‘부분인정제’가 시행되면서 한 차례 완화된 바 있다. 최초 대기업 참여제한은 지난 2004년 중소SW기업들의 경쟁력을 높이고 사업 활로를 열어주고자 매출액 8천억 원 이상인 대기업이 80억 원 이상의 공공SW사업에 참여하지 못하도록 선을 그은 게 시작이다. 이어 2013년에는 ‘상호출자제한기업집단 소속기업’, 즉 대기업 계열사가 공공SW사업에 참여할 수 없도록 제도를 확대 시행하며 자리를 잡았다. 그리고 그 후 7년여 만에야 부분인정제가 도입되며 비로소 공공SW사업의 대기업 참여가 완화된 것이다. 부분인정제는 총 사업비의 20% 내에서 주사업자인 중소·중견기업의 동의 아래 대기업이 참여할 수 있도록 했다.

하지만 이뿐만 아니라 현재 국방, 외교, 치안, 전력 등 국가안보에 필요하다고 인정하는 경우에는 대기업의 공공 사업 참여가 가능하도록 돼 있다. 또한 신산업분야 공공SW사업 대기업 참여제도 운영지침에 따라 빅데이터, 차세대 통신, 인공지능, 자율주행차, 드론, 맞춤형 헬스케어, 스마트시티, 가상증강현실, 지능형로봇, 지능형반도체, 첨단소재, 신재생에너지 등 혁신성장동력 분야일 경우에도 대기업이 참여할 수 있다. 최근 4차 산업혁명이나 디지털 트랜스포메이션 등이 화두가 되면서 빠른 기술 변화에 대응하기 위한 조치다.

그럼에도 불구하고 대기업들은 참여제한이 이뤄진 십수 년간 이렇다 할 공공사업 실적이 없어 해외 진출 시 어려움을 겪는다는 이유를 들어 제도의 완화 및 폐지를 주장해왔다. 그리고 정부 역시 이 같은 주장에 일부 공감해 부분인정제를 도입했다. 대기업이 주사업자가 아닌 공동수급자 혹은 긴급참여자로서 중소·중견기업의 선택을 받아 참여하는 형태로 사업의 신뢰성과 성과를 높일 수 있고, 해외 진출에 필요한 사례 확보 문제도 해결할 수 있을 것이라는 기대였다. 여기에 대기업과 협력한 중소기업이 함께 해외 진출도 할 수 있을 것으로 기대하고 있다.

물론 대기업 입장에서는 겨우 20%의 비율로 참여하면서 사업 결과에 대한 책임을 떠맡을 수 있다는 우려 역시 표하고 있지만, 위에서 언급한 몇 가지 불만을 해결할 수 있다는 점에서 일단 부분인정제는 나름대로 획기적인 방안으로 평가받았다.

중견·중소는 “SW산업 성장 기반 흔들린다” 우려

하지만 이 같은 제도 완화에 중소SW기업들, 특히 중견IT서비스 기업들은 우려의 시선을 보내고 있다. 공공SW시장에서 대기업이 빠지면서 그동안 중소기업을 위주로 SW산업이 보다 폭 넓게 성장할 수 있었는데, 이렇게 그간 만들어 온 생태계의 기반이 흔들릴 수 있다는 이유에서다.

물론 대기업이 빠진 자리에서 중견IT서비스 기업들이 기존의 하도급 관행을 답습하며 비판받은 것도 사실이다. 비록 한데 모여 큰 목소리를 내지는 못하지만, 일부 중소SW기업들이 대기업 참여제한 완화를 바라는 이유다. 소위 ‘갑질’은 중견기업이나 대기업이나 마찬가지인데, 대기업들은 적어도 사업비만큼은 제때 챙겨줬다는 것이다.

오늘날 삼성SDS, LG CNS, SK(주)C&C 등 3개 대기업 외에도 많은 중견기업들이 성장하며 SW산업 기반이 넓어진 데에는 대기업 참여제한 제도의 역할이 지대했던 것으로 평가된다. 실제 대기업 참여제한 제도의 안착은 SW산업진흥법(현 SW진흥법)의 입법목적인 ‘중소SW기업의 공공시장 참여 확대’를 달성하는 데 크게 기여했다는 평가를 받고 있다. 소프트웨어정책연구소(SPRi) 보고서에 따르면 공공SW사업에 참여하는 중소기업의 수는 2010년을 기준으로 26,543개에서 2018년 32,977개로 증가했으며, 2013년 이후 중견기업으로 성장한 기업은 23개에 달한다. 공공시장에서 대기업을 배제하는 것이 시장 자유를 침해하고 위헌 소지까지 있을 수 있다고 지적받는 가운데서도 과학기술정보통신부가 SW산업의 보호와 육성이라는 명분을 내세울 수 있는 이유다.

대기업 참여 두고 ‘엎치락 뒤치락’

이런 가운데 지난해에는 교육부의 차세대 교육행정정보시스템(NEIS) 구축 사업에 대기업 참여가 추진되며 논란이 일었다. 교육부는 대기업 참여를 허용해달라고 4차례에 걸쳐 과학기술정보통신부에 신청서를 제출했으나 모두 심사를 통과하지 못했다. 처음에는 개인정보 활용을 이유로, 그리고 나중에는 빅데이터, 인공지능, 클라우드 등 신기술 도입을 이유로 들었으나 모두 해당되는 부분이 크지 않다는 이유로 인정받지 못했다. 중소기업들도 충분히 구현 가능하다는 게 과학기술정보통신부의 판단이었다. 결국 2022년 3월 가동 예정이었던 사업은 교육부의 대기업 선호로 인한 고집이었다는 비판 속에서 2023년 3월로 1년 연기되게 됐다.

올해 7월에는 더불어민주당 한준호 의원이 발의한 SW진흥법 일부개정안이 논란이 되기도 했다. 이 개정안에는 민감한 개인정보를 다루는 정보시스템일 경우 대기업을 참여시켜 품질을 보장하고 신뢰성을 확보해야 한다는 취지의 내용이 담겼다. 그러나 뒤집어 말하면 중소·중견기업은 개인정보 관련 사업을 할 만한 역량이 없고 믿을 수 없다는 해석이 되기에 업계의 반발을 샀다. 이에 한국정보산업협동조합, 한국SW·ICT총연합회, 한국데이터산업협회, IT서비스중견기업CEO협의회 등 4개 단체는 7월 13일 공동성명서를 발표, 국회와 더불어민주당 지도부에 법안 발의 철회를 촉구했다.

이들 4개 단체는 입장문을 통해 “국세 분야의 유플러스아이티, 행정 분야의 솔리데오, 복지컨설팅 분야의 VTW를 비롯해 고용정보·국민건강보험·국립대학 자원관리 등 재·세정 분야는 메타넷대우정보, 에듀파인·국고보조금·외교부 차세대 등에는 아이티센, 공항철도 차세대에 KCC정보통신, SOC/복지 분야에는 대보정보통신 등 수많은 중소·중견기업들이 책임 있는 사업 이행과 성과를 보여주고 있다”면서, “SW진흥법 입법취지를 크게 훼손할 수 있는 발의안을 철회하고, 중소·중견기업들이 혁신을 통해 코로나가 촉발한 디지털 비대면 시대를 주도하며 미래 SW강국의 밀알이 될 수 있도록 하는 입법정책에 더욱 힘써달라”고 강조했다. 

백신접종예약시스템 먹통사태, 질병관리청 역량부족이 문제

이뿐만 아니라 공공SW사업 대기업 참여제한을 완화하거나 폐지해야 한다는 목소리에 한층 더 힘을 싣는 사건이 발생하며 논란이 커지고 있다. 지난 7월 19일 발생한 코로나19(COVID-19) 백신접종 사전예약 시스템 먹통 사태 때문이다. 중소SW기업인 중외정보기술이 구축한 시스템이 당초 예상보다 많은 사용자를 처리하지 못하면서 장애가 일어났고, 이를 해결하기 위해 정부는 네이버, 카카오, LG CNS, 베스핀글로벌 등의 기업에게 도움을 요청했다. 이 과정에서 “시스템 먹통은 대기업이 공공사업에 참여하지 못해 일어난 일”이라는 주장이 힘을 얻게 된 것이다. 즉 인력과 기술을 갖춘 대기업이 시스템 구축을 주도했다면 이상이 없었을 것이라는 논리다.

하지만 본지 취재를 종합하면 실제 이 같은 주장은 설득력이 떨어지는 것으로 파악된다. 문제의 근본적 원인은 대기업의 참여 여부보다 질병관리청의 사업 발주에 있었던 것으로 보는 것이 타당하다는 것이다.

실상 이번에 문제가 된 질병관리청의 백신 사전예약시스템은 기존에 구축돼 있던 예방접종등록관리 시스템을 재활용해 필요한 기능만 추가하는 방식으로 만든 것으로, 총예산이 41억 800만 원에 불과했다. 그리고 중외정보기술은 14억 6천만 원에 시스템 구축 사업을 수주했다. 더구나 11개월로 예상한 사업 기간 역시 정부 측의 요구로 4개월 만에 끝내야 하는 상황이었다.

때문에 결국 문제는 발주기관에 있었다는 게 다수 업계 전문가들의 의견이다. 발주기관이 애초에 백신 예약 시스템의 수요 예측에 실패했고, 예산 역시 터무니없이 저평가해 사업을 추진했다는 지적이다. 더구나 질병관리청은 애초에 대기업 참여 예외인정 신청조차 하지 않았던 것으로 밝혀졌다. 결과적으로 대기업의 참여 여부보다는 공공SW사업의 고질병이라고 할 수 있는 발주기관의 IT관련 역량 부족이 이번 사태를 만든 근본적인 원인이라고 할 수 있다.
 

대중소기업간 상생과 협력이 전제돼야

이번에 정부의 백신접종예약시스템 개선에 참여한 기업들을 살펴보면 중소기업들이 상당수 포함돼 있음을 알 수 있다. 기업들은 규모에 상관없이 각자가 잘할 수 있는 부분을 맡아 제 역할을 해냈다. 대기업으로 분류되는 기업들이라고 해서 실제로 개선 사업 전체를 주도하는 위치에 있지는 않았다. 결국 과학기술정보통신부와 NIA 등 질병관리청보다는 나은 역량을 갖춘 정부기관이 앞장서서 대·중·소기업에 의견을 구하고, 사업을 진두지휘하며 이뤄낸 결과라 할 수 있는 것이다. 이번 사태가 대기업이 사업을 주도하고 안 하고의 문제가 아님을 확인할 수 있는 대목이다.

결론적으로 사업 발주기관은 최대한 정확한 예측을 통해 업무를 도출해내고, 적절한 금액에 사업을 발주하는 능력과 의지를 우선적으로 갖춰야 한다. 그리고 대기업과 중소기업이 각자 잘할 수 있는 부분을 맡아 긴밀하게 협력했을 때 코로나19라는 초유의 사태가 빚어낸 긴급상황도 견딜 수 있는 대국민 서비스를 구축, 운영할 수 있었다는 점을 교훈으로 삼아야 한다.

대기업 참여제한 폐지 논의는 아직 우리 SW산업이 수십 년간 지적돼온 고질적인 문제들을 여전히 안고 있는 한 시기상조다. 대기업들이 없는 공공SW 시장이 아무런 문제가 없는 것은 결코 아니지만, 10년 전까지 대기업이라는 큰 나무가 독식하던 정원에 이제야 작은 나무들과 꽃들이 조금씩 커가기 시작했기 때문이다.

중소 SW업계 한 관계자는 “현재 대기업들은 중소기업들과의 상생 협력 방안들에 대한 언급은 전혀 없이 무조건적인 공공SW시장 진입 요구만을 하고 있다”면서, “현재 국가 안보와 혁신성장동력 분야에 대기업이 참여할 수 있는 규정이 존재하는 만큼, 구체적인 상생협력 방안과 생태계 선순환을 위한 제안이 함께할 때 중소SW기업들도 제도 완화와 폐지에 동의할 수 있을 것”이라고 강조했다.